Wyzwania dla nowego rządu RP w polityce bezpieczeństwa (analiza)

Na prośbę Instytutu Sobieskiego przygotowałem tekst o wyzwaniach dla nowego rządu RP w obszarze polityki bezpieczeństwa. Swoje sugestie oparłem na raporcie Bezpieczeństwo Polski po szczycie NATO w Madrycie, który opublikowałem jesienią 2022 roku. Większość tez wówczas przedstawionych zachowała swoją aktualność. Oprócz tego w ciągu ostatniego roku doszły kolejne zagadnienia, które warto wprowadzić do debaty publicznej.

Link do tekstu znajduje się tutaj.  Tekst znajduje się również poniżej:

Wyzwania dla nowego rządu RP w polityce bezpieczeństwa

dr Tomasz Pawłuszko

(24 października 2023)

Po wyborach parlamentarnych 15 października 2023 roku doszło do zmiany w układzie sił w Sejmie i Senacie RP. Oznacza to również zmiany w egzekutywie rządowej. Przez ostatnie lata obserwowaliśmy liczne bezprecedensowe zagrożenia dla bezpieczeństwa RP. W 2022 roku Instytut Sobieskiego opublikował raport na ten temat („Bezpieczeństwo Polski po szczycie NATO w Madrycie”). Spora część jego tez i rekomendacji pozostaje aktualna. W niniejszej analizie przedstawiamy wyzwania dla nowego rządu RP w kilku obszarach polityki bezpieczeństwa.

Uwagi wstępne

Polityka bezpieczeństwa jest działalnością celową instytucji państwa (policy), której zadaniem jest 1) tworzenie, 2) utrzymanie i 3) rozwój systemów bezpieczeństwa narodowego o charakterze militarnym i nie-militarnym, stanowiących odpowiedź państwa na wyzwania i zagrożenia pochodzenia krajowego i zagranicznego. Polityka bezpieczeństwa państwa jest polityką publiczną, czyli kierunkowym procesem oddziaływania władz publicznych w celu rozwiązania problemów o publicznym znaczeniu. Jakie są to problemy? Konstytucja RP definiuje (art. 5) pięć kluczowych zadań państwa polskiego, do których należą: (1) strzeżenie niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, (2) zapewnianie wolności i prawa człowieka i obywatela, (3) zapewnianie bezpieczeństwa obywateli, (4) strzeżenie dziedzictwa narodowego oraz (5) zapewnianie ochrony środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Konstytucja wskazuje, że bezpieczeństwo państwa stanowi synergię bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Tradycyjna polityka bezpieczeństwa obejmuje bowiem problematykę resortów do spraw zagranicznych, wewnętrznych oraz obrony. Ponadto, należy uwzględnić działania będace w gestii Prezesa Rady Ministrów i ministra właściwego do spraw sprawiedliwości.

Kwestia 1. OBRONA NARODOWA

W raporcie postulowano: (1) zwiększyć zaangażowanie osobowe i materialne na rzecz rozbudowy SZ RP i ich rezerw, (2) podjąć działania na rzecz militarnej specjalizacji Polski w UE i NATO poprzez udział i organizację współpracy wojskowej, przemysłowej, szkoleń, ćwiczeń polowych i sztabowych i (3) rozpocząć audyt systemów bezpieczeństwa państwa w celu pozyskania informacji o możliwościach usprawnień na podstawie doświadczeń wojny rosyjsko-ukraińskiej. Byłoby to docelowe przygotowanie do nowego strategicznego przeglądu bezpieczeństwa narodowego.

Zmiany w rządzie oznaczają, że odchodzący ministrowie dokonują bilansu zamknięcia, a przychodzący – bilansu otwarcia. W rezultacie czeka nas audyt systemów bezpieczeństwa militarnego pod kątem planistycznym, osobowym i materiałowym. Dobrym punktem wyjścia jest porównanie stanu rzeczy z dokumentami doktrynalnymi, takimi jak „Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego 2013-2022, Strategia Bezpieczeństwa Narodowego” z 2020 roku oraz programy modernizacji technicznej sił zbrojnych na lata 2013-2022 i 2021-2035. Kluczowa jest ciągłość procesów decyzyjnych oraz jawność kosztów podjętych decyzji. Audyt powinien objąć również zakupy sprzętu wojskowego, z racji dużego znaczenia tych kwestii dla polskiego przemysłu zbrojeniowego.

Kwestia 2. OCHRONA LUDNOŚCI

Problem dotyczy bezpieczeństwa nie-militarnego. Jedną z największych porażek wszystkich rządów lat 2007-2023 było rozmontowanie systemu obrony cywilnej. OC została finalnie zlikwidowana na mocy ustawy o obronie ojczyzny w 2022 roku. Jako, że nie uchwalono żadnej nowej ustawy integrującej systemy zarządzania kryzysowego i ochrony cywilnej, tysiące osób w tej chwili funkcjonują bez procedur i w luce prawnej. Sytuacja ta jest zdumiewająca w sytuacji bliskości wojny, masowych migracji i wcześniej pandemii. 

Raport IS z 2022 roku postulował: „uchwalić ustawę o ochronie ludności i odbudować system obrony cywilnej kraju, oparty na nowych służbach ratowniczych (rozważyć utworzenie osobnego resortu)”. Ponadto, pisaliśmy, że należy „zaplanować inwestycje w odtworzenie zaniedbanej przez dekady infrastruktury krytycznej w każdym województwie (schrony, bazy zasobów i rezerw, centra szkoleń ochrony ludności)”.  Zadanie jest aktualne. Jeszcze na przełomie 2022 i 2023 roku dyskutowano projekty takowej ustawy, jednak budziły one zastrzeżenia prawników pod kątem ograniczania samorządności i praw człowieka. To była bodaj piąta nieudana próba zreformowania systemu. Będzie to jedno z kluczowych zadań dla nowego rządu.

Kwestia 3. DYPLOMACJA

Raport zasugerował wykorzystanie pogłębionej pracy foresightowej w sprawie „nowego otwarcia” w relacjach z kluczowymi partnerami oraz opracowanie „map drogowych” dla rozwoju współpracy międzyrządowej, także w ramach NATO i wedle procedur tzw. wzmocnionej współpracy (enhanced cooperation) w UE. Ważną kwestią jeśli chodzi o przewidywalność polskiej polityki zagranicznej byłoby zaproponowanie priorytetów polskiej polityki zagranicznej na resztę obecnej dekady. Dokumenty takie istniały w latach 2012-2021, następnie zaniechano ich tworzenia. Ponadto, ważną kwestią jest monitorowanie i wspieranie rozwoju polskich kadr w instytucjach unijnych i natowskich. Procesy te są od lat piętą achillesową polskiej polityki zagranicznej.    

Skala wyzwań zagranicznych pozostaje ogromna. Oznacza to potrzebę rewizji ustawodawstwa na temat służby zagranicznej i wzmocnienia kadr poprzez rozszerzenie szkolenia i poprawę warunków pracy / służby w strukturach cywilnych i wojskowych. Wymaga to również rozwoju zaplecza analitycznego, odpowiedzialnego za dostarczanie analiz i ekspertyz na temat zmian sytuacji międzynarodowej.

Kwestia 4. NOWY POLSKI SOFT POWER

W ostatnich latach wzrosło zaangażowanie Polski w regionalnych formatach współpracy, takich jak Inicjatywa Trójmorza, dwustronne inicjatywy w zakresie bezpieczeństwa energetycznego, czy grupa B9. Są to działania pożyteczne, ponieważ stymulują liczne oddolne projekty oraz poszerzają krąg interesariuszy, którym zależy na powodzeniu polskich inicjatyw. W raporcie z 2022 roku postulowaliśmy rozbudowę forów biznesowych i intelektualnych państw regionu Trójmorza oraz forów bilateralnych, działających na rzecz wspólnych interesów państw Europy Środkowo-Wschodniej. Można odnotować postęp w tym temacie. Obszar ten byłby również miejscem współdziałania rządu i prezydenta RP, zaangażowanego od lat we współtworzenie wspomnianych formatów.

Raport IS wskazał również na kilka innych elementów rozwoju soft power. Nowy rząd powinien wspierać sieciowanie polskich elit z ich zachodnimi partnerami. Zauważaliśmy, że warto wspierać procesy powstawania zachodnich mediów i instytucji eksperckich w Warszawie, co wzmocniłoby polski przekaz w świecie Zachodu i zmniejszyło wpływy rosyjskie w regionie. Ważne byłoby również zwiększenie finansowania instytutów kultury polskiej w celu umożliwienia rozszerzenia ich działalności o kursy językowe, wydarzenia kulturalne, wzmocnienie obecności polskich elit w Europie. Kolejną kwestią jest usprawnienie komunikacji medialnej poprzez wsparcie zagranicznych kanałów polskich mediów.

W ramach tradycyjnego polskiego soft power warto stale rozszerzać współpracę z elitami państw poradzieckich rozczarowanych polityką Rosji, w ramach instytutów kultury polskiej lub w inny sposób. Jednocześnie pozwoli to wzmocnić narzędzia przeciwdziałania niepożądanym wpływom wrogich państw trzecich. Nowy rząd dokona również zapewne audytu działalności służb specjalnych. Kontrowersje wokół działań niektórych z nich pozwalają na dyskusję nad przywróceniem części uprawnień śledczych i antykorupcyjnych dla policji. W przeszłości istniały jedynie dwie służby specjalne, w tej chwili jest ich pięć. Ponadto, istnieją pozostałe służby, policje resortowe i inspekcje, działające na rzecz porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Posumowanie, albo kwestia nowego otwarcia

W ostatnich latach doszło do sekurytyzacji wielu zagadnień publicznych. Oznacza to, że sprawy wcześniej nie kojarzone z bezpieczeństwem, nagle stały się strategicznie ważnym problemem. Państwo polskie zostało przetesowane przez globalną pandemię, napływ uchodźców, wojnę, kryzys żywnościowy, kryzys energetyczny, zakażenie rzek, czy konieczność przyspieszenia rozbudowy armii. Wydarzenia te stanowiły test sprawności poszczególnych instytucji państwa, w tym resortów nie kojarzonych dotąd z polityką bezpieczeństwa, takich jak resorty właściwe do spraw zdrowia, energii, klimatu, ochrony środowiska, czy cyfryzacji. Państwo polskie jest dziś dużo bardziej doświadczone niż dekadę temu. Nowy rząd powinien korzystać z wiedzy osób, które poznały z bliska różne sytuacje kryzysowe. Kompetentni ludzie są kluczowym zasobem rozwojowym każdego państwa.

Historycznie wysoka frekwencja wyborcza i generalnie pozytywny odbiór polskich wyborów za granicą stwarza pewien kapitał, który można wykorzystać w relacjach z sąsiadami i sojusznikami. Polska pozostaje jednym z liderów transformacji demokratycznej, krajem dziedzictwa „Solidarności”, kluczowym sojusznikiem w NATO i głównym wschodnim państwem w UE. Wydaje się, że w okresie 2023-2025 nowy rząd będzie (1) kontynuować rozbudowę i modernizację armii, (2) poprawi relacje z UE (środki KPO, spór o systemy głosowań)  i (3) dużymi krajami europejskimi, w tym z (4) Ukrainą, której bezpieczeństwo jest ściśle powiązane z naszym. Dwa priorytety strategiczne Polski, czyli współpraca z USA i odstraszanie Rosji, pozostają niezmienne.